钱大军 | 组织与权威：人民调解的兴衰、重振和未来发展逻辑
点击蓝字关注本公众号，欢迎分享本文
作者：钱大军，吉林大学法学院教授、博士生导师，吉林大学司法数据应用研究中心研究员。
来源：《法制与社会发展》2022年第2期（第28—42页）。（责任编辑：朱振、陈洪磊）
摘 要
新中国成立后，人民调解经历了从兴盛到衰落的过程。要想重振人民调解，必须探查其兴盛与衰落的逻辑，否则很可能无法达到对人民调解的功能预期。人民调解之所以能够发挥其所承载的功能，是因为人民调解所依赖的组织结构与权力网络能够提供权威。随着社会主义市场经济体制的建立，人民调解所依赖的组织结构逐渐消解，调解的有效性也随之下降。虽然重振人民调解同样遵循了组织机构建设与权威赋予的逻辑，但是，由于组织结构等多重原因，这种努力最终收效甚微。在当下，曾经为人民调解提供权威的组织结构却可能因为压制自愿、扭曲合议而成为调解权威产生的障碍。脱离社会结构宰制的“互联网+人民调解”恰因其具有的中立性、程序公正性等特性而可以自我生产出获得当事人信任的权威，并由此成为人民调解未来可能的发展方向之一。
关键词：人民调解；组织；权威；互联网+
从新中国成立至上世纪九十年代末，兼具中国调解传统与社会主义政法新传统特点、被誉为“东方经验”的人民调解在代表国家对社会进行统合与治理的同时，也在纠纷解决方面发挥了重要作用，成为了解决社会矛盾冲突的重要方式，并承载了繁杂的社会功能。在学者们看来，此时的人民调解已经成为调和制定法和与制定法疏离的社会之间的矛盾、发展制定法以及使制定法融入社会的重要工具。“人民调解从创设到法律制度规范，都融合了基层社会治理、传统文化传承、纠纷预防和解决等独特的社会功能和政治功能。”然而，发挥如此多功能的人民调解在进入新世纪后却逐渐失去了往日的光辉。在这一时期，人民调解无法再发挥基层治理与发展法律的功能，甚至其所承担的让世人瞩目的纠纷解决功能也被诉讼、仲裁与行政调解替代。虽然有学者认为，用人民调解组织与其调解纠纷的数量之比来证明其作用的降低存在逻辑上的断裂，但人民调解日渐衰落已经成为共识。
进入新世纪后，随着社会纠纷数量的激增和诉讼化社会的到来，出于缓和社会治理矛盾、化解信访危机和缓解法院裁判压力等需要，党和国家开始推动包括人民调解在内的调解制度的复兴，以构建多元的纠纷解决机制，这就是人民调解的否定之否定的过程，即人民调解的回归。从本世纪初开始，社会治理中出现的矛盾越来越多，且这些矛盾通常较难被解决。为解决这些问题，2000年，中央社会治安综合管理委员会下发了《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》，以重振人民调解。之后，最高人民法院提出了多元化纠纷解决机制的“三步走”改革步骤，即“法院做好诉调对接、中央出台相关政策、改革成果转化为立法”，多元化纠纷解决机制的改革试验正式开始。2010年，第十一届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《人民调解法》，“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动” 的多元化纠纷解决机制逐渐形成。经过上述一系列的推进与立法操作，人民调解在体制与制度方面得到了充分的支持，并实现了一定程度的重振。2021年12月24日，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，在基本立法层面，进一步体现了国家对人民调解制度的重视与规范。与之相应的是，人民调解在实效上也呈现出一定程度的复兴趋势。然而，曾在历史上发挥过卓越的纠纷化解功能的人民调解制度的理想原型并没有在社会治理转型与多元化纠纷解决机制的建构过程中，得到符合立法目标与社会治理目标的全面恢复。
要想正确理解党和国家的决策，破解人民调解兴衰的密码，就必须回答以下问题：首先，为什么经过改造的人民调解能够在历史上发挥社会治理与纠纷解决的功能？如果人民调解的核心与权威相关，那么其权威源于何处？在社会发展过程中，是什么消解了人民调解的功能？其次，为什么人民调解的回归并没有使人民调解充分发挥纠纷解决等功能？对人民调解的重振，为什么没有激发设置在村民委员会、居民委员会以及企事业单位中的人民调解委员会的活性？这些失败是调解组织失去活性造成的，还是缺少权威造成的？最后，理想的、以自愿与合议为核心的人民调解能否被振兴？作为社会结构组成部分的人民调解委员会，如果要想重新承载纠纷解决的功能，那么应该将人民调解组织设置在何处？人民调解的权威又应来源于何处？
如果只是为了缓解人们对司法机构的信任危机和减轻法院的案件审理压力而盲目地重振人民调解，却不对上述问题给予回答，那么，以“民间”“自治”与“合议”为标签的理想型人民调解只会游离于社会需求之外。因此，本文的旨趣就在于对上述问题进行分析，并在此基础上尝试给出一个说明性的回答。
在诸多解决纠纷的方式中，除了协商与和解外，调解（包括司法调解、行政调解和人民调解等）与诉讼审判都需要居间的主持者，而且，主持者并非是罗伯特议事规则中的主持者，不能只承担主持工作，还需要对纠纷进行分析与评判。“尽管调解是一种在充分尊重当事人个人意愿的前提下进行的纠纷解决方式，但纠纷的有效解决必须有权威的介入。”在新中国历史上大放异彩的人民调解为什么具有让人信服的权威，其权威源于何处？一般认为，人民调解所具有的令人信服的权威依赖于主持者的身份及调解所依靠的准则等。除此之外，主持者“动用了强有力的政治、经济、社会和道德上的压力，并施加于一方或双方当事人身上，使他们最终保留小的争议但达成‘自愿的’一致意见”。政治、经济、社会和道德上的压力主要源于主持者所执行的制度及制度载体的权威。其一，制度是否具有权威取决于制度本身是否能够被人们信任，例如，制度是否符合公正和效率的价值。其二，制度是否具有权威取决于制度运转所依赖的外在环境系统是否支持制度的运转，或者说，制度运转所依赖的外在环境系统能否将其本身的权威传递给制度。有效的传递机制依赖于外在环境系统对制度运行给予的全力支持和足够的物质与精神资源等。其三，制度是否具有权威取决于制度能否进行权威的自我生产，即制度及制度的载体能否自生权威。在制度获取权威的过程中，制度运行载体是制度获取外在权威和自生内部权威的重要来源，因此，从制度运行载体出发，可以窥见人民调解的兴衰逻辑。
在学者的论著中，依据风俗习惯、乡规民约等非国家性规范进行居间自治的调处只是人民调解在被改造之前的映像。经过改造，人民调解的载体变身为人民调解委员会。“组织的结构与组织的功能是密切相关的，一定的组织结构，只有具有一定功能才有意义；而一定的功能，又必然依赖于一定的组织结构才能产生。”既然功能的实现取决于组织的结构，那么，对于人民调解而言，其之所以能够承担纠纷解决的功能，是因为人民调解的组织结构设计满足了其所承载的功能的需求。
（一）人民调解兴盛的组织基础及其权威
新中国成立以后，原有的纠纷解决机制丧失了旧日的活力，新的体制及意识形态要求新社会采用新式的纠纷解决机制，人民内部的矛盾要以人民内部的方式——人民调解机制——解决。1954年，政务院通过了《人民调解委员会暂行组织通则》。“到1955年底，全国70%的乡村、街道建立了人民调解委员会，总数达到17万多个，共有调解人员100万人，成功调解了大量的民间纠纷。”一方面，人民调解委员会由于按照外部系统进行运作，所以，得到了外部系统的支持，进而继受了外部系统的权威；另一方面，由于人民调解委员会掌握了大量国家配置的资源，而且借助人民调解委员会所依存的单位、街道等主体来获取资源是社会个体获取资源的唯一途径，所以，人民调解委员会成为了个人信服、信任甚至畏惧的对象，进而在内部自我生成了权威。
其一，在外部系统层面，人民调解委员会产生于权威的政治系统，并获得了拥有权威的政治系统和司法系统的支持、指导和帮助。1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》明确规定，人民调解委员会在基层人民政府及基层人民法院的指导、监督和帮助下工作。1982年《宪法》明确将人民调解委员会设立在居民委员会、村民委员会之下。乘着机构改革之机，司法部和各级司法行政机关都建立了相应的管理人民调解工作的职能部门。虽然《宪法》和1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》都在原则上规定了人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，但是，1989年的《人民调解委员会组织条例》仍然延续了1954年的相关规定，即人民调解委员会“在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作”，基层人民政府有权力对调解达成的协议进行纠正。
然而，一则，按照政治运作的常识，如果调解协议只是轻微地违反了法律和政策，那么，出于赋予人民调解委员会权威以解决纠纷的目的，基层人民政府不会对这类调解协议进行纠正。二则，人民调解委员会虽然在法律上是自治的组织，但是在实践中，作为具体纠纷解决的事务执行者，其一般会被看成是政府的代表，至少会被认为是得到了基层人民政府和人民法院支持的组织。由此，基层人民政府和人民法院就成为了人民调解委员会权威的一个来源。有学者在总结人民调解建设误区时，将这一现象称为人民调解的行政化和司法化倾向。需要注意的是，人民调解的行政化与司法化倾向是客观事实，并不是人们对人民调解的误解，这反而在一定程度上是制度制定之本意。换言之，人民调解委员会天然就具有政治性。这种政治性是中国共产党群众路线的实践产物，也是后来的作为社会主义新传统的单位制的必然特征。
其二，在内部组织载体层面，人民调解委员会的权威源于其所依托的组织机构拥有的配置资源的权力。“新中国成立之后，中国社会的组织体制在国家的强力干预下进行了巨大的改组，形成了独特的城市单位体制和农村公社体制。”城市的单位和农村的公社，再加上1954年出现的居民委员会，三者共同构成了社会中新的蜂窝型社会结构。新的蜂窝型社会结构取代了传统的由家庭、宗族、村社所构成的旧的蜂窝型社会结构，所有的人都必然属于这个新的蜂窝型社会结构，离开了这个蜂窝型社会结构，人们根本无法获取生存资源。
以前文述及的单位的权威之生成与维系为例，作为“国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节”的单位制及其具体的单位组织在承载经济生产、政治动员等诸多功能的同时，也成为了国家配置资源和一切福利的基本管道。由于“各种政治组织（如党组织）与单位相重叠，因此单位成员必须在政治上依附于单位”。“国家和政府的社会控制主要是通过单位实现的，而单位在单位成员中贯彻国家整合和控制的意志则主要是基于单位成员对单位的全面依赖性，通过单位办社会、单位自身功能多元化的过程来实现的。因为在任何相互依赖的社会情境中，人们只有以服从为代价才能换取资源，进而获取在社会上行为的身份、自由和权利。”如此一来，对于单位成员而言，单位组织就具有了一种绝对的权威。即使在改革开放后明确进行社会主义市场经济体制改革之前，上述情况也并未被改变。
依照上述逻辑，即使不设置调解委员会，承担了“办社会”的所有功能的单位也必然要对成员之间的纠纷进行解决。只要调解协议没有突破法律、道德和单位内部规则的底线，理性的单位人就会接受调解结果，甚至乐于接受调解结果。唯有如此，单位人才能在唯一分配其所需利益的途径中获得生存、发展所必需的资源、机会和空间。支配与强制能够产生权威，单位对其成员的支配当然能够产生单位内部调解所必须具备的权威。
居民委员会、人民公社及后续的村民委员会的权威生成与单位的权威生成具有同构性。居民委员会也承担了与单位大致相同的诸多资源配置的工作。以证明文件为例，几乎所有的关于日常生活的证明都出自居民委员会。人的生老病死、衣食住行，乃至家畜家禽的疾病治疗，差不多涉及人们日常生活的所有问题都需要里弄（上海市居民委员会的别称）证明。与城市中的以控制资源为手段来获得权威的单位和居民委员会一样，新中国土地改革之后建立的人民公社及后续的村民委员会，不仅因其社会治理机构的身份而拥有了国家赋予和传送的外在权威，而且因其具有资源分配权而自我产生了内在权威。因此，设置于居民委员会、村民委员会中的人民调解委员会所主持的调解对居民、村民当然具有权威性。
当然，除了人民调解委员会所具有的外部权威和内生权威外，本文并不排除因调解合理地考虑了双方利益而被人们信服并由此带来的权威。然而，在特定的历史社会环境中，人民调解委员会所主持的调解之所以能够得到人们较为普遍的信服，绝对不会没有人民调解委员会具有权威这个原因。
（二）组织载体及其权威的消解与人民调解的衰落
自中共十四大明确提出建设社会主义市场经济体制以来，市场经济的蓬勃发展撬动了既有的社会组织结构，改变了社会的治理方式。这种改变集中表现为两点：其一，单位组织的功能结构由政治、经济等多重功能并重转变为以经济功能为主，村民委员会所承载的功能也在逐渐减少；其二，资源获取途径的多元化导致人们的生存空间不再局限于单位和村庄，个人成为社会人，不再只有依附于单位等组织才能生存。一方面，法律定位的变化使得设置人民调解委员会的组织被迫斩断或减少了对外部权威的继受；另一方面，资源获取途径的多元化使得这些组织的内生权威逐渐消解。因此，人们降低了对组织及设置在组织内部的人民调解委员会的信服程度。如此一来，原来以调解为矛盾的主要解决方式的人们，现在能够选择更多的途径来解决纠纷，而不需要局限于这种和稀泥式的、可能并不公平的解决方式。因此，21世纪后，人民调解开始快速衰落。可以说，人民调解的衰落是市场经济发展引发的社会组织变动的衍生物。
在外部系统层面，虽然1989年的《人民调解委员会组织条例》仍然有效，即人民调解委员会还是产生于权威的政治系统，并在拥有权威的政治系统和司法系统的支持、指导和帮助下开展工作，但是，单位的破产和转轨、单位功能的单一化以及居民委员会和村民委员会的自治组织地位的实质化，使得外在系统的权威进入组织系统的管道被斩断或者阻塞。同时，组织内部结构的变化和自身功能定位的变化导致组织无法或者不愿意接受政府赋予的功能与权威。例如，企业在社会中的主要定位是以获取利润为根本目的的法人，其往往不愿意承担纠纷解决的功能。在《人民调解法》出台时，关于是否在企业内设立调解委员会的争论就体现了这一点。“工会系统始终认为无需在企业内部设立人民调解组织，理由是企业不应承担过多社会功能，而解决企业内部纠纷可以工会为主。”
在内部组织载体层面，单位、村民委员会、居民委员会因为掌握资源而内生的权威随着资源优势的丧失而减弱，甚至消解。随着社会主义市场经济体制的建立，由政府鼓励和引导的、不具有单位组织特质的私营企业和个体工商户等在社会中迅速出现，原有的单位组织则因经营不善而破产或者转轨，数量急剧减少。同时，单位的员工为了追求经济利益或者不同的人生，也离开体制，投身经济大潮，并由此形成了流行一时的“下海潮”。此外，以营利为目的的企业也不愿意继续承担政治功能和基层社会治理的功能。这些因素共同促使受制于单位的“单位人”转变为“社会人”。理性的社会人不会选择缺少权威的纠纷解决机制去解决纠纷，企事业单位内部的人民调解委员会日暮西山。与此同时，由于住房、教育、养老等功能改由市场和专有的机构承载，所以，居民委员会与单位组织一样失去了对资源的控制能力，在履职时转化为纯粹的服务机构，失去了让居民信服的力量。在广大农村，控制资源数量的减少、基层自治组织的定位和外部监督机制的缺乏，使村民委员会的权威亦日益减弱。随着村民的流动以及村民眼界的开阔，村民对原有规则和调解权威逐渐产生怀疑，再加上村庄空心化导致的纠纷减少和法院纠纷解决能力的增强，农村的人民调解不但在数量上越来越少，而且在调解协议的履行上也出现了越来越多的问题。
概言之，随着社会主义市场经济体制的确立，资源更多由个人自己掌控，人们的生存空间不再局限于所属的组织。组织权威的丧失使人民调解失去了人们的信任。在这个过程中，组织功能的单一化也使组织不再需要承担纠纷解决的角色，立法和司法制度的完善促使司法等正式的纠纷解决方式有能力替代原有的机制。同时，内部规则、乡规民约、传统道德等非法律规范也逐渐受到人们的质疑，失去了人们的信任。人民调解在社会主义市场经济的大潮中逐渐了失去光芒。
进入新世纪后，面对因纠纷无法终结所导致的信访问题和法院案多人少的困境，决策者在寻找对策和反思既有的纠纷解决方式时，重新将人民调解纳入了视野，人民调解由此成为了社会治理和司法体制改革的关注点。正如本文第一部分所述，虽然国家试图通过颁行大量的法规政策来恢复人民调解，且取得了一定的成效，但是，这与我们对人民调解的预期还有一定的距离。如果想重构人民调解，就必须考察人民调解兴盛与衰落的逻辑，否则这一努力只能是事倍功半。人民调解之前之所以能发挥案结事了的纠纷解决功能，主要是因为当时负有纠纷解决功能的组织结构具有外部继受和内部自我生成的绝对权威，而人们又生存在不流动的组织结构中，在外部纠纷解决机制贫乏的条件下，人们只能选择人民调解这一种纠纷解决机制并接受其结果。随着市场经济对整个社会结构的撬动，人民调解因造成其兴盛的上述条件的消失殆尽而走向衰落。在上述诸多条件中，人民调解以外的纠纷解决机制的缺乏和组织的封闭性都是不可重构的因素，重建人民调解应该着力于调解组织的机构设置及对调解组织的权威输送，决策者的重构实践也正基于此。
（一）人民调解的重构方式
1. 将法律权威输送给调解协议
虽然学者们对人民调解的行政化和司法化持反对意见，但是面对人民调解协议无法被履行的困境，用法律给调解协议背书也是迫不得已的选择。
（1）大调解及其背后的调解联动机制
一般认为，“大调解是指在党委政府的统一领导下，由政法综治部门牵头协调，司法行政部门业务指导，调处中心具体运作，职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。大调解大致是指人民调解、行政调解（协调）和司法调解的整合和联动”。大调解机制既整合了既有的调解模式，又倡导了专业调解等新的调解模式。更为重要的是，大调解机制集中了所有能够参与调解的机构和组织的力量。2011年，中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院等16部门联合发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》就充分体现了这种全方位解纷机制对权威力量的整合和应用。大调解及其背后的调解联动机制为缺少权威的人民调解注入了司法与行政权威，并试图借此提高人们对调解及调解协议的信服程度。
（2）调解协议的法律效果赋予
赋予调解协议法律效果的制度是一种通过将司法权威输送给人民调解来重构人民调解之权威的方式。在符合条件的情况下，当事人可以依据具有法律效果的调解协议，向法院申请强制执行，这可以有效地改变调解协议达成后无法被履行的现状。根据此种思路，最高人民法院在2002年发布了《关于审理人民调解协议的民事案件的若干规定》，其中明确规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”《人民调解法》《民事诉讼法》和《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发﹝2009﹞45号）等规范性文件也都规定了调解协议具有民事合同效力。不仅如此，上述法律文件还规定了在符合条件的情况下，当事人可以依据调解协议向法院申请支付令和强制执行。此种赋予调解协议法律效果的制度，解决了以往人民调解协议在法律上地位不明的问题，以法律保障的方式为人民调解工作注入了活力。
为了将确认调解协议地位的实体性规定落到实处，国家先后颁行了《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释﹝2004﹞12号）《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《人民调解法》等一系列的法律法规，最终在2013年修订的《民事诉讼法》中正式构建了司法确认制度。该制度的主要内容包括人民法院对调解协议管辖权确认的程序性规范和人民法院确认调解协议具有强制执行力所需要的条件、程序以及确认强制执行力的程序性规范等。实体性规定及保证实体性规定得以实现的程序性规范共同构成了一个具有操作性的制度。
2. 重构具有权威的人民调解组织
由于调解组织是否具有权威，直接决定了调解协议是否能够被达成以及是否能被自愿履行，所以，在重构人民调解组织时，必须以增强人民调解组织的权威为标准。这也是解决我国社会问题的既有逻辑，即依靠组织改革进行社会治理。“中国社会尚处在‘组织化调控’的阶段，国家更多地依靠具体的组织（及组织技术），而不是抽象的制度对社会进行治理，每当遇到新的问题或挑战，国家就成立相应的组织或组织协调机制来加以回应。”具体而言，决策者采取的措施主要包括以下两个方面：
（1）权威机构吸纳人民调解组织
为了改善既有的人民调解委员会缺乏权威、调解协议难以被达成以及难以被履行的困境，决策者构造了权威组织与人民调解联结的制度。第一，人民法院不但要支持人民调解组织的调解工作，还要依法进行监督。第二，人民法院要完善和规范委托调解和委派调解，建立特邀调解组织和特邀调解员名册，同时法院也可以选择、邀请调解组织或者调解人员参与司法调解。这些措施实质上就是把人民调解组织附着在司法机构之中，学界称之为“调解社会化”。上述方法以司法为中心和原点来统筹、吸纳、联结人民调解，以司法的力量弥补人民调解所缺少的权威。
实际上，人民调解和司法调解均属于中国共产党进行社会治理与纠纷解决的手段。在改革开放后，人民调解和司法调解都经历了兴衰的过程，且两者之间的界限模糊不清，二者之间既有共生关系，又有竞争关系，甚至是相互转化的关系。例如，司法调解可以统合人民调解，人民调解又依附于司法调解。由于司法调解的功能不彰，所以，司法将本应由自己进行调解的事项以委托等方式转移给设置在法院内部或者得到法院认可的人民调解组织。尽管司法调解和人民调解的这种统合、依附和转化有规避风险和推卸责任的嫌疑，但更为重要的是，这一操作完成了权威的赋予与转让。换言之，人民调解被统合到司法调解之中或者主动依附于司法调解，是为了获得法院以及法律的强制性权威，而司法机构为了减少案件压力和规避风险，将部分应由司法调解的事项转移给人民调解，这样的操作也就不可避免地将法院以及法律的强制性权威输送给了人民调解。
（2）赋予权威组织以人民调解功能
除了通过权威机构吸纳人民调解组织的方式对人民调解进行组织化调控外，决策者还在社会中选择具有权威的组织并在其中设立调解组织，以试图实现对人民调解进行组织化重构的任务。具体的方式主要是要求法院“支持在纠纷易发多发领域创新发展行业性、专业性人民调解组织”“积极推动具备条件的商会、行业协会、调解协会、民办非企业单位、商事仲裁机构等设立商事调解组织、行业调解组织”“支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决”“支持律师加入各类调解组织担任调解员，或者在律师事务所设置律师调解员”等。
这种将人民调解联结权威机构或者赋予权威组织以人民调解功能的方式，被学者称为人民调解的“再组织化”，即将“职业化和专业化的人民调解工作室或街道调委会‘焊接’到既有的调解网络当中”，或者在专业化的权威组织中设立调解组织，“并通过一系列制度安排与国家的组织网络相联结，在盘活国家治理资源的同时提高人民调解的效能”。
（二）人民调解重构的二重悖反
采用将法律权威输送给调解协议和重构具有权威的人民调解组织两种方式来重振人民调解，仿佛遵循了当年人民调解兴盛的逻辑，即构建具有权威的人民调解组织。然而，有两个问题需要引起我们的注意。第一，重构后的人民调解组织不具备自主性。当年的人民调解组织的权威来源于内外两个方面，其中内在的自生权威更为重要。然而，重构后的人民调解的内生权威完全被置换为了外在的权威。虽然重构后的人民调解组织具有了权威性，但是其在一定程度上牺牲了自主性，成为了司法机关等组织的附庸。此种调解社会化的逻辑实际上是让人民调解在一定程度上替代司法调解，或者说，表面上为人民调解的“合议”，实质上却是司法这一纠纷解决方式的“强制”。第二，重构后的人民调解组织的权威低于司法组织的权威。重构后的人民调解组织的权威都来自于外在而非自身，这种权威始终比不上赋予其权威的司法等所具有的权威。基于以上两点，人民调解在权威性上并不具有竞争优势。在交通更为便捷、法院机构设置的密度逐年增加的条件下，司法的可获得性极大提高。既然调解协议只有在得到司法确认后才具有强制执行力，那么，为了避免因调解不成而可能增加的纠纷解决的时间成本等，只要是有理性思考能力的人，就会优先选择司法而不是人民调解作为纠纷解决的方式。因此，人民调解在效率上也不具有竞争优势。以外在权威补充人民调解所丧失的权威来对人民调解进行重构，非但没有复兴人民调解，反而在某种程度上终结了人民调解。这是人民调解复兴的一重悖反。
更为重要的是，通过多重努力而勉强复兴并发挥一定效益的人民调解，已经不再是最初意义上的人民调解。早在对《人民调解法》进行修订时，司法行政系统就主张“将人民调解改造为一种司法化、专业化的纠纷解决机构”。换言之，复兴后的人民调解主要不是对村民委员会、居民委员会、单位中的人民调解组织的恢复，而是包含着另外一些调解组织的成长。这便导致本来就已经衰落的人民调解委员会所主持的调解更加被虚置，“人民调解反而离社会更远了，离国家更近了”。这就是人民调解复兴的二重悖反。
以外在权威补充缺失的内在权威和重构人民调解组织来重振人民调解，一方面，体现了国家进行基层社会治理的努力，与此同时，也强化了国家对基层社会的控制；另一方面，满足了在原有的人民调解失去权威后基于人们纠纷解决的需要所产生的法律需求。“迎法下乡”现象就是一个典型的例子。“迎法下乡的原因是社会变迁使得传统的地方性规范和内生权威力量式微，根本无法应对新出现的混乱状态，乡村社会内生出了对国家力量和法律的需求。”然而，以外在权威补充缺失的内在权威，恰恰又消解了人民调解残存的内在权威，彻底葬送了人民调解复兴的可能。
如上所述，尽管重构后的人民调解获得了行政权威和司法权威的支撑，但这种支撑未必能保证人民调解所获得的权威足以让当事人信服。如果不能让当事人信服，那么，人民调解未来可能的发展方向在哪里？
（一）重构后的人民调解是否具有权威？
人民调解是社会自治的纠纷解决方式，这是对人民调解的性质和功能的基本判断，也是人们的共识性判断。然而，此种社会自治也是有权威支撑的，这些权威除了调解主持者的身份所产生的权威和乡规民约等调解依据所具有的权威外，还包括组织载体所具有的权威。把人民调解视为一种最为理想、公平、自治的群众纠纷解决方式的想法，如果不是对人民调解的想当然印象，那么，就是一种“传统的想象”。实际上，虽然人民调解是一种群众自治的纠纷解决方式，但是调解协议并不一定是公正的，也不一定完全是自愿达成的，而可能是主持者在权衡双方当事人的力量之后达成的产物。传统的人民调解能够被尊重以及调解协议能够被信服的原因不仅在于调解具有公正性，而且在于调解协议契合了当时独特的新的蜂窝型社会结构，还在于人民调解具有权威性。
当人民调解所依赖的新的蜂窝型社会结构消解后，设置在居民委员会、村民委员会和单位中的人民调解委员会也就开始衰落。我们需要考虑，现行的附着着行政权威或者司法权威的人民调解是否仍然具有此种结构？此种结构是否稳固到足以保证调解一定会得到当事人的认可或者信服？喻中所著的《乡村中国的司法图景》一书在总结作为驻村干部的乡政府公务员彭长安的调解经验时，直接描述了调解所依赖的社会结构与权威：“他（彭长安）能够成功地解决这么多的纠纷与矛盾的根本原因在于他是乡政府的干部，或者说，在村民眼里，他就代表政府……”当然，彭长安的权威是国家权威与乡村结构的结合。在社会转型后，此种社会结构变得不稳固。即使具有权威的调解者促使矛盾双方达成了与社会结构相容的调解协议，在当事人认为自己的利益受损时，国家权威也可能会失去作用。例如，彭长安在某一案件中偏袒了村长的儿子，虽然矛盾双方最初也达成了协议，但是利益受损的一方随后就反悔了。
不仅附着着行政权威的人民调解如此，附着着司法权威的人民调解也是一样。人民调解既然存在于社会中，那么，就必然要受制于案件所处的社会结构。此处的（案件所处的）社会结构与前文所言的社会结构相关，两者虽然不完全一致，但实际上都强调了当事人在社会中的地位和关系等要素。这一点从目前对案件所处的社会结构与判决结果之间的关联性的研究中就可以看出：“在相似的案例中，当事人或者法官的社会结构不同，判罚的尺度确实存在差异。”如果连必须严格遵守诉讼程序的判决都受到了案件所处的社会结构的影响，那么，一方面，当事人会动用与案件有关的所有社会结构因素去寻求自身利益最大化的调解方案；另一方面，附着着司法权威的人民调解肯定也要寻求社会结构的支持，至少不能违背社会结构的要求，否则，调解协议就无法被达成，或者即使达成也无法被履行。在目前的情况下，同司法判决一样，人民调解也要在合法性和合理性（合乎社会结构）之间作出抉择。可是由于当下的社会结构已经丧失了绝对的权威性，当事人会根据自己的利益需求决定履行或者不履行调解协议，所以，社会结构并不能给附着着司法权威的人民调解带来权威性。同时，在当下的中国，由于法院也没有树立起足以支撑司法裁判的权威，所以，法律与法院输送给人民调解的权威就更不足以使人民调解获得当事人的认可。任何制度的发展都要受制于经济的发展，并受到时空技术的影响，在当今互联网、人工智能、元宇宙等科学技术的发展深刻改变人们生活的时代，或许可以摆脱本文所述的二重悖反的组织与权威塑造的路径依赖，从另一维度探讨人民调解的未来发展方向，当然这只是一种效益较大的可能发展方向，而非多元化背景下的必然发展方向。
（二）人民调解未来可能的发展方向一窥
能够获得人们信服的人民调解的未来发展方向在哪里？无论是曾经的人民调解的兴盛与衰落，还是近20年来对人民调解的重构，都遵循了组织建设与权威提升的路径。然而，一方面，注入到人民调解中的外在权威不能独立支撑人民调解的运行；另一方面，人民调解组织所寄身的社会结构不能为其提供权威。因此，目前重振人民调解所采用的方式无法确保人民调解组织获取足够的权威。那么，我们应该去哪里寻找能够获得人们信服的人民调解组织？现代网络技术与空间的发展为我们提供了观察与实践的一角舞台。
当年独特的社会结构可以为人民调解生产权威，而现在的社会结构却会消解人民调解的权威。因此，我们可以尝试独立于案件的社会结构来建构未来的人民调解组织。如果有一种调解组织脱离了双方当事人所在的社会结构，且能够根据双方选定的调解依据和调解程序进行调解，那么，调解的权威性就基本能够得到保证。此种权威的产生依赖于调解组织的独立性、中立性和调解程序的公正性。而且，根据程序的“作茧自缚”原理，双方当事人都应该遵守调解所达成的合议。这实际上就是在线纠纷解决机制（ODR，Online Dispute Resolution/ Online Alternative Dispute Resolution）的逻辑。
ODR是替代性纠纷解决方式（ADR）的网络版本，最初是为了解决网络民事纠纷而创设的纠纷解决方式，其因具有便捷等特性而逐渐受到线下民事纠纷当事人的青睐。ODR“是一种将计算机信息处理功能与便利的通信网络相结合的诉讼外争议解决模式，是替代性纠纷解决方式（ADR）在网络空间的运用”。“互联网技术的应用影响着人们的思维方式、消费方式和生活方式，中国社会呈现出革命性、颠覆性的发展趋势”，互联网技术甚至推动了社会结构尤其是权力结构的变迁。因此，作为ADR类型之一的在线调解的价值不仅在于其具有便捷的特性，而且在于其在一定程度上脱离了社会结构，改变了社会的权力结构与意义网络，避免了社会结构对纠纷解决的钳制。这无疑制造了一种最为理想的纠纷解决情景：在与案件没有利害关系的、中立的调解者的主持下，当事人享有充分的权利，说服与协商替代了强制，自愿履行替代了强制执行。
在线调解虽然存在于虚拟的网络社会，但并不是虚无缥缈的存在，而是具有明确的社会基础。在线调解以社会纠纷的存在和当事人的同意为前提，以社会中的规则为调解依据。当事人双方可以选择和约定脱离案件所处的社会结构的在线调解组织，可以自行选择调解依据，如法律、道德、技术规则或乡规民约等，可以自行选择调解的程序，如完全司法化、近司法化或去司法化的程序，可以自行约定调解协议的效力，甚至可以选择和约定调解协议的执行机构。换言之，在线调解只不过是人民调解的在线形式，却可以有效地避免案件所处的社会结构对调解组织和调解运行的影响。
在线调解因为符合现代社会信任产生的逻辑而可以获得人们的信任。虽然在线调解没有完全符合当事人自愿的设想，但是在逻辑上是以当事人的自愿与合议为基础的，也就是以契约为基础的。“ODR的运行主要依靠契约来完成，从当事人使用ODR达成合议直至履行ODR裁决，都主要依靠契约来约束当事人双方、来运行ODR程序。”契约与法律是现代社会关系的基础，也是社会信任产生的基础。信任可以产生公信力和权威。除此之外，当事人的同意、组织的独立性、调解依据的权威性以及程序的公正性与协商性等因素都可以为调解组织增添权威。
在线调解具有制度基础，其是建构我国多元化纠纷解决机制必不可少的一种制度创新形式。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发﹝2016﹞14号）明确提出：“根据‘互联网+’战略要求，推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。”虽然最高人民法院是基于便捷性而倡导建构在线调解等在线纠纷解决机制的，但这些在线纠纷解决机制蕴含了组织的独立与权威。这正是作为“东方之花”的人民调解发挥纠纷解决功能的最为重要的属性和最为理想的形象，因而在线调解具有广阔的应用前景。而且，在线调解完全符合“人民调解是人民自我管理的自治性机构，而不是国家机器。它的工作是调解而不是强制执行。它的权威只来源于调解的合法性和公平性以及争执者的合议”这一关于人民调解的定性。
在线调解同样具有实践基础。随着网络技术的发展与普及，人们对在线纠纷调解的认知水平与接受水平也在逐步上升。如表1所示，在笔者主持的一项调查中，约有四分之三的调查对象认可并接受在线纠纷调解。早在2015年，浙江省杭州市某区法院就顺应时代发展，主导其辖区内的中国最大规模的电商集团成立了全国首个网络交易纠纷人民调解委员会，该委员会每年可高效化解数以万计的网络交易纠纷。翌年，该集团成立了网络交易纠纷在线调解平台，与网络交易纠纷人民调解委员会互为补充，将网络纠纷的调处端口进一步前移，快捷有效地将纠纷化解在萌芽状态，并获得了纠纷双方较高的满意度。此种模式在国内不断被推广。例如，2020年12月10日，东北三省首家互联网矛盾纠纷人民调解委员会在长春市正式成立。该委员会运用大数据、云计算等技术，根据实际需要，可以定向调取多个网络交易平台的交易证据，具有在线申请调解、在线进行调解、在线协议签订、在线司法确认和一键立案等功能。该委员会成立仅一年便完成了法院转办的30起案件的调解任务，调解线上线下纠纷200余件，调解成功率及满意度在90%以上。
当然，正如本文反复强调的，在线调解是人民调解重振的可能方向而非唯一方向。尤为值得警惕的是，我们应该驯化技术而不能为技术所驯化。“每一个法律人不应当去考虑技术是否会替代我，而应当去考虑当我拿起这个武器时，如何去捍卫我所守持的正义的天平。”因此，我们需要从线上返回线下，从元点探讨人民调解可能发展路径中的权威重塑问题。
新中国成立以来，人民调解的兴衰、重振都遵循了组织与权威的逻辑。如同权威是政治系统的基础一样，权威也是人民调解等其他社会系统存在的基础和特征。“权威指的是支配力（权力）和自愿服从的统一，是由内在外在两方面的内容构成，内在的是一种信服的力量，外在的是一种强制力，这里的强制力指的是一种支配力（权力）。外在内容必须以内在内容为依托，否则这种权威不长久。”社会系统中的权威都是由内外两个方面构成，而以哪个方面为主却随着社会系统的结构转换而不断变化。换言之，人民调解的权威可能主要源于强制，也可能主要源于人们的自觉信任，还有可能源于两者的结合。如前所述，新中国成立后人民调解的权威是以强制性面目出现的。“一是该权威系统内权力的影响比较明显，权威的实现常常伴随权力的作用，从而使得权威服从者不能出于自愿；二是由于该权威系统内的权威体现者掌握了一定的资源，这些资源为人们所必需但又难以为所有人所拥有，而且它与人们自身的利害相关联，在这种情况下，人们不得不被迫地去服从资源拥有者的意志。”新中国成立后的人民调解之所以能够承载纠纷解决的功能是因为，人民调解委员会所寄身的组织结构具有权威性。当市场经济撬动、消解与改造了人民调解所依赖的组织结构后，人民调解逐渐被拥有权威的行政与司法的纠纷解决方式取代。
重振人民调解就必须确立让人信服的权威。在重构人民调解的组织结构时，决策者将人民调解机构附着在司法机关、行政机构或者律师事务所、行业协会等组织中，以保证调解组织的权威。在重构人民调解的权威时，决策者通过将法律权威输送给调解协议和将司法权威附着在人民调解之中等方式，来提高人民调解的权威性。然而，这些重构人民调解权威的努力不但使人民调解陷入了二重悖反的困境，而且重构后的人民调解的权威无法成为真正的权威。这种权威既不具有不可避免的强制性，又不能获得人们内心的信服。
那么，人民调解如何发挥纠纷解决功能？人民调解在何处才能获得权威？在我国目前人民调解强制性权威缺失或者强制性权威功能不彰的情况下，人民调解可以尝试去探寻脱离强制性权威的新道路，即搭建完全建立在服从者内心信服的基础上的权威。这种权威是理想形态的权威，其核心是权威意志服从者对权威意志施加者的选择、认可和接受。“权威意志的服从者，之所以自愿听从权威意志施加者的支配，不仅由于权威本身存在着一定的影响力、作用力，更是由于双方对权威表征的价值即权威的必须性达成一致，形成共识。”选择、认可与接受作为权威生产的最为重要的因素，实际上是以价值共识为基础。“权威系各成员间达到意志和价值标准的一致，权威受体自觉地服从权威主体的意志，认同权威主体的价值体系。”当然，建立在服从者内心信服和价值共识基础上的权威也具有强制性，这种强制性是一种弱的强制性，其来源于共识对权威意志服从者产生的影响力和作用力。在组织结构和法律制度的强制性功能不彰的前提下，以共识重塑权威性与组织性的在线调解因为脱离了社会结构而可能成为人民调解的未来发展方向，当然，这并不是唯一的发展方向。
点击二维码关注法制与社会发展微信公众平台